E20分析發(fā)現(xiàn)，我國PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模龐大、融資屬性強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施比重大、地方政府唱主角、運(yùn)作上BOT占多數(shù)、回報機(jī)制上簡單分為三種類型。相比之下，日本PFI項目少而精、運(yùn)營導(dǎo)向明顯、集中在教育和文化等公共服務(wù)領(lǐng)域、中央和地方共同推進(jìn)、運(yùn)作方式上以BTO為主、具體類型及回報機(jī)制更為多元，這些特點可對我國PPP政策優(yōu)化和PPP事業(yè)推進(jìn)有所啟發(fā)。

E20此前在西安建筑科技大學(xué)胡振教授的指導(dǎo)下組織翻譯了日本PFI法全文《有效應(yīng)用民間資金等促進(jìn)公共設(shè)施等整備的法律》（原文請點擊→日本PFI：有效應(yīng)用民間資金等促進(jìn)公共設(shè)施等整備的法律），受到業(yè)界關(guān)注。E20進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，日本PFI和我國PPP有很多不同點，但不乏可以借鑒之處。本文從項目規(guī)模、所在領(lǐng)域、運(yùn)作方式、回報機(jī)制等幾個維度進(jìn)行對比。

一、我國PPP數(shù)量占有、質(zhì)量待提升

根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》，截至2017年6月底，全國入庫項目共計13,554個，累計投資額16.3萬億元。簡單測算，單個項目平均投資額約12億元。項目數(shù)量和項目投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。

圖1  我國PPP入庫項目數(shù)量統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

圖2  我國PPP入庫項目投資額統(tǒng)計（單位：萬億元）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

而根據(jù)日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進(jìn)室的統(tǒng)計，截至當(dāng)前，日本PFI事業(yè)項目數(shù)量為609個，投資額合計5.47萬億日元（約合3244億元人民幣）。單個項目平均投資額約89.8億日元（約合5.33億元人民幣）。從其過去十多年的發(fā)展，日本PFI數(shù)量增長不多，求質(zhì)量而不求數(shù)量，穩(wěn)步推進(jìn)，鮮有失敗案例。

圖3  日本PFI項目數(shù)量和投資額變化情況

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進(jìn)室網(wǎng)站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

項目數(shù)量和投資規(guī)模上的差異，在某種程度上體現(xiàn)我國此輪PPP熱潮不減，更要求在后期“重質(zhì)量”、重落地，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

二、日本PFI主要集中在教育等公共服務(wù)領(lǐng)域

我國PPP項目數(shù)量排名前五位分別為市政工程、交通運(yùn)輸、旅游、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，合計占比超過66%。除旅游外，其他幾大領(lǐng)域投資性均較強(qiáng)，在一定程度上反映出融資屬性強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重高的特點。

圖4  我國PPP項目數(shù)量-領(lǐng)域分布（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

日本PFI主要集中在教育和文化、城鎮(zhèn)發(fā)展、健康和環(huán)境（醫(yī)療設(shè)施、廢棄物處理設(shè)施、公墓等），占比合計將近70%。特別是教育與文化，占比最高，達(dá)到三分之一。此外，在日本，政府建筑和宿舍大樓類項目也占有將近10%的比例。

圖5  日本PFI項目數(shù)量-領(lǐng)域統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進(jìn)室發(fā)布的信息整理繪制

值得注意的是，和我國目前PPP全由地方政府作為實施主體推進(jìn)實施不同，日本目前有74個PFI項目（占項目總數(shù)的12%）是由中央政府作為主體推進(jìn)的。對于我國一些跨行政區(qū)域、關(guān)系國家及地區(qū)發(fā)展的重大項目，比如區(qū)域鐵路、城際列車、流域環(huán)境治理等項目，由中央政府部門或跨地區(qū)協(xié)調(diào)主體進(jìn)行推動的做法值得探討。

三、日本在運(yùn)作方式上以BTO為主

BOT模式是在中國影響最大、知名度最高、應(yīng)用最廣泛的PPP具體模式。從2014年以來至2017年6月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，現(xiàn)階段中國PPP項目中，BOT依然是最主要運(yùn)作方式。

而在日本，BTO是主要運(yùn)作方式。2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，采用BTO的項目占比約70%，其次方為BOT，約為14%。

圖6  日本PFI項目運(yùn)作方式占比

當(dāng)然，因我國現(xiàn)行政策已明文規(guī)定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年，不允許采取建設(shè)—移交（BT）方式，不得通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資。因此，BTO模式雖有O（運(yùn)營）環(huán)節(jié)，但為規(guī)避BT嫌疑，當(dāng)前采用BTO方式的PPP項目并不多見。

四、日本項目類型和回報機(jī)制更為豐富

目前，我國PPP項目中，政府付費類和可行性缺口補(bǔ)助類入庫項目的比重基本上呈逐月、逐季度小幅上升趨勢，使用者付費類入庫項目的比重變化趨勢則相反。政府付費和可行性缺口補(bǔ)助合計約占三分之二。

圖7  我國PPP項目回報機(jī)制-數(shù)量統(tǒng)計（單位：個）

數(shù)據(jù)來源：E20根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》整理繪制

與適用領(lǐng)域相關(guān)，日本PFI更多聚焦在教育和文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，因此其回報機(jī)制對政府有更高財政支出責(zé)任的要求。這反映出日本政府強(qiáng)調(diào)政府對公共服務(wù)的提供方主體責(zé)任，PFI項目主要集中在教育、文化和衛(wèi)生等民生服務(wù)領(lǐng)域，無法向使用者收費，因此在融入私人因素，仍以政府付費為主。2009年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，政府付費的項目占比75%、可行性缺口補(bǔ)助（政府負(fù)有一定責(zé)任）占比20%、使用者付費占比約5%。

這與中日兩國政企合作的具體類型有一定關(guān)系。我國PPP實際上可以分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性幾種類型，基本對應(yīng)政府付費、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費等回報機(jī)制。而日本將PPP/PFI分為四大類型。類型Ⅰ是公共運(yùn)營事業(yè)，民間事業(yè)者支付對價獲得運(yùn)營權(quán)，公共部門根據(jù)運(yùn)營情況支付運(yùn)營服務(wù)費用；類型Ⅱ是收益型事業(yè)，民間事業(yè)者建設(shè)和運(yùn)營公共設(shè)施，并獲得管理事業(yè)的收入，作為回報來源；類型Ⅲ是公共不動產(chǎn)活用事業(yè)，又分為公共地利活用和公共設(shè)施利活用，前者是民間事業(yè)者向公共部門支付土地租金獲得PFI事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營權(quán)，后者是民間事業(yè)者向公共部門支付公共設(shè)施租賃費用，獲得設(shè)施運(yùn)營權(quán)，并獲得有關(guān)收益；類型Ⅳ是其他PPP/PFI事業(yè)，分為服務(wù)購入型PFI事業(yè)和民間委托，前者是民間事業(yè)者負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營（BTO或BOT），并從公共部門獲得建設(shè)費和運(yùn)營費作為回報，后者是民間事業(yè)者接受委托負(fù)責(zé)公共設(shè)施有關(guān)服務(wù)事項，從公共部門獲得運(yùn)營費作為回報。

綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，日本PFI幾種類型中，類型Ⅰ、類型Ⅲ中的公共設(shè)施利活用、類型Ⅳ中的民間委托不涉及建設(shè)，只是運(yùn)營相關(guān)；類型Ⅱ、類型Ⅲ中的公共地利活用、類型Ⅳ中的服務(wù)購入型PFI事業(yè)則是建設(shè)和運(yùn)營均包括在內(nèi)。其中，我國目前存在不少城鎮(zhèn)開發(fā)項目，日本公共地利活用方面的經(jīng)驗或許可進(jìn)一步深入研究借鑒。

圖8 日本PPP/PFI項目類型示意圖

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府民間事業(yè)等活動推進(jìn)室網(wǎng)站，http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pfi_genjou.html

本文作者：

湯明旺：E20PPP中心總監(jiān)，主要負(fù)責(zé)環(huán)保PPP理論及實踐研究、PPP模式設(shè)計。具有十余個PPP項目咨詢服務(wù)經(jīng)驗，參與了財政部《PPP示范項目案例選編（第二輯）——水務(wù)篇》編著工作，完成財政部PPP物有所值定量評價研究等課題，已發(fā)表《環(huán)衛(wèi)市場化報告：從政府購買服務(wù)到PPP》《環(huán)保PPP領(lǐng)域最低需求風(fēng)險分析及優(yōu)化建議》《從國發(fā)43號文到財預(yù)87號文 ，探尋中央管控地方融資沖動震蕩背后的主線》等多篇專業(yè)文章。