在PPP項目投融資結構中，項目資本金和注冊資本是兩個非常重要且易混淆的概念，兩者性質不同但又聯系緊密。通常在設計PPP項目交易結構時，項目資本金和注冊資本兩者數額不相同，且都是項目資本金數額大于注冊資本數額；但是實踐中也有兩者數額一致的例外情形。本文將就項目資本金和注冊資本兩者數額一致相關問題進行研究，分別從兩者基本概念、兩者數額一致的可行性及優缺點和對PPP項目資本金的未來展望三方面進行闡述：

注冊資本與項目資本金

在論述注冊資本與項目資本金兩者數額是否可以一致時，首先應厘清兩者之間的關系：

1.項目資本金

《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發[1996]35號）（以下簡稱“35號文”）文中首次提出對固定資產投資項目試行資本金制度。投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。投資項目的資本金一次認繳，并根據批準的建設進度按比例逐年到位。

投資項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資。對作為資本金的實物、工業產權、非專利技術、土地使用權，必須經過有資格的資產評估機構依照法律、法規評估作價，不得高估或低估。以工業產權、非專利技術作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的２０％，國家對采用高新技術成果有特別規定的除外。

各行業固定資產投資項目的最低資本金比例在35號文中首次予以規定，并經過《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發[2009]27號）（以下簡稱“27號文”）、《國務院關于調整部分行業固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發[2004]13號）（（以下簡稱“13號文”））和《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發[2015]51號）（以下簡稱“51號文”）發生三次調整，但最低資本金至少為20%。

2、注冊資本[1]

注冊資本也叫法定資本，是公司制企業章程規定的全體股東認繳的出資額，并在公司登記機關依法登記。股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資；但是，法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。

2013年修訂，自2014年3月1日起施行《中華人民共和國公司法》對于有限責任公司的注冊資本實行認繳制，并且新公司法取消最低注冊資本限制、取消首次出資比例、取消繳足出資期限的限制和取消貨幣出資比例的限制。公司登記時，也無需提交驗資報告。也就是說理論上，我們可以“一元錢辦公司”，實現“零首付”，自主約定出資方式和貨幣出資比例，對于非貨幣財產作價出資也無強制性驗資要求。因此，相對項目資本金而言，注冊資本目前幾乎沒有強制性要求,法律把對注冊資本數額的要求交給公司本身及其所處經濟市場，由公司股東根據自身及其面向的客戶需求決定注冊資本數額。

由此可知，項目資本金是國家通過行政法規的形式確定對固定資產投資項目開展的一個要求；注冊資本是國家通過法律的形式確定對在中國領域內的有限責任公司的一個設立條件。在PPP項目中，項目公司的注冊資本通常只是項目資本金的一部分。

[1]鑒于PPP項目中項目公司的形式一般為有限責任公司，本文討論的注冊資本特指有限責任公司的注冊資本。

注冊資本與項目資本金兩者數額一致的可行性及優缺點

1，兩者數額一致的可行性

在目前PPP項目的實際操作中，對于項目資本金需要執行35號文和51號文的規定，即最低項目資本金至少為項目總投資的20%；并且認繳的項目資本金須根據可研批復審核的建設期進度按比例逐年到位，也就是說需要投資人在建設期內全部完成項目資本金的實繳。而根據最新公司法規定，有限責任公司的注冊資本沒有最低限額和出資期限。在PPP項目中，由政府方根據實際情況確定注冊資本的最低限額，通常為了與PPP項目總投資相匹配，在方案中會按照總投資的一定百分比來設定項目公司的注冊資本數額；但是也會有政府方要求注冊資本數額等于本項目的項目資本金的例外情形。由于目前國家法律對注冊資本無強制項要求，設置較高的注冊資本當然完全是可行的。

并且，根據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)文第15條規定：“股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：股權投資支出＝項目資本金×政府占項目公司股權比例?！惫街姓袚墓蓹嗤顿Y支出是以項目資本金為計算基數，即是把項目公司的注冊資本等同于項目資本金。由此可以看出，項目公司的注冊資本等同于項目資本金在PPP政策文件中也有據可循。

2，兩者數額一致的優缺點

首先從資金的來源來看，根據35號文中規定“投資者以貨幣方式認繳的資本金，其資金來源有：政府的財政預算內資金、國家批準的各種專項建設基金及其它預算外資金；國家授權的投資機構及企業法人的所有者權益、企業折舊資金以及投資者按照國家規定從資金市場上籌措的資金；社會個人合法所有的資金等。”該文件中規定的“投資者”包括政府投資者和社會投資者，在PPP項目中可以看作政府方出資代表和社會資本方。目前在PPP項目資本金中，政府方出資代表以貨幣出資的資金主要來源于政府財政性資金和專項基金等，社會資本方的貨幣資金來源則比較豐富，包括但不限于自有資金、股權融資、債權融資及相關組合方式等，其中組合方式包括但不限于有限合伙、信托計劃、資產管理計劃、項目貸款、項目收益債、公司債、資產證券化等。

對于PPP項目公司中的注冊資本和PPP項目的項目資本金，從政府方監管角度出發，要求注冊資本數額等同于資本金數額，不僅在會計處理、項目核算審計比較方便，也能通過提高在項目公司中股東承擔的有限責任從一定程度上達到保障PPP項目順利實施的目的。

然而，如果注冊資本與項目資本金兩者數額一致，即注冊資本至少為項目總投資的20%，假設PPP項目的總投資為20億，那么注冊資本即為4億，且該4億會在建設期內全部完成實繳。在日常經營活動中，一個注冊資本為4億且為實繳的有限責任公司可與大型國企或上市公司的注冊資本相抗衡。但是對于一個為特殊目的而設立的項目公司，注冊資本過高也會為后續項目公司經營帶來許多困難。

從社會資本方和促進經濟市場活躍的角度出發，一般情況下注冊資本都設定為少于項目資本金，會計處理上可將項目資本金中超出注冊資本的部分，記入“資本公積”科目進行核算。如此，對于需要存續10年至30年的項目公司，較低的注冊資本可以減輕其“背包重量”。

PPP項目的項目資本金

1，實施現狀

國務院決定對固定資產投資項目實行資本金制度的目的是為了深化投資體制改革，建立投資風險約束機制，有效地控制投資規模，提高投資效益，促進國民經濟持續、快速、健康發展。35號文的第一條首次規定實行資本金制度的項目種類，之后27號文、13號文和51號文沒有對項目種類進行過調整，具體實行項目資本金的要求如下圖：

固定資產投資項目適用資本金制度圖

從上圖我們可以看出，根據35號文對于公益性項目不實行資本金制度。公益性投資項目包括全部所形成的資產處于非生產經營領域的投資項目，例如國防、行政、司法部門，以及文化、教育、科技、體育、衛生、環保、廣播電視等等各項事業以及社會團體的投資項目。公益性投資項目的實施主體是政府，資金絕大部分來自財政資金，具有無償性的特點；同時，與資金來源的特征相對應，大部分公益性項目的使用也是無償的，免費向全部社會成員提供服務。

而PPP模式是公共基礎設施領域中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。公共基礎設施是指為公眾設置的，公眾都可以共享，不允許某個人獨占或排他的一些基礎性設施。如：醫療機構、教育機構、道路橋梁等。因此，從項目實施范圍來看，PPP項目所屬的公共基礎設施領域和上文公益性投資項目的范圍具有重合之處，那是否可以參照公益性投資項目不適用項目資本金的規定呢？從實踐來看，由于PPP項目的實施主體本質上為在項目公司中控股的社會資本，政府從提高工程質量、保證建設工期和監管角度出發，對所有PPP項目實行項目資本金制度；同時根據中國銀行業監督管理委員會于2009年發布的《固定資產貸款管理暫行辦法》中第九條的規定：“貸款人受理的固定資產貸款申請應具備符合國家有關投資項目資本金制度的規定的條件”，銀行在審批PPP項目貸款時也要求從嚴適用項目資本金制度。

2，問題及建議

項目資本金制度從1996年35號文首次規定以來，后續只是對第四條的具體行業和項目的資本金比例做了三次調整，但沒有對其他部分內容規定具體實施細則，尤其對第一條公益性投資項目不實行資本金作進一步規定，而實踐中凡是建設項目幾乎都實行資本金制度；也因此PPP模式出臺后，對PPP項目亦是一刀切從嚴適用資本金制度。這種做法其實背離了項目資本金為了“提高投資效益，促進國民經濟持續、快速、健康發展”的初衷。

目前PPP項目實施中，項目資本金比例最低不得低于20%，也就是說債權融資與股權融資的比例不高于4:1。設置項目資本金制度的目的，是為了限制財務杠桿的倍數，有效控制由于財務杠桿倍數過大而造成的風險。但是這個前提是PPP項目資本金的來源是社會資本方和政府方出資代表（如有）的自有資金，如果實際來源是通過基金或股東貸款等其他資金，即該項目資本金具有債權融資的性質，則上述債權融資與股權融資的比例肯定會高于4:1，這樣就失去限制財務杠桿倍數的目的，達不到控制風險的意義。

當然也有一些變通做法：項目法人的國有股東借國債和地方債券籌集的資金作為項目資本金，但項目法人不直接負責債券的還本付息；以及用股東借款或者流動資金貸款作項目資本金等。這些變通之法也只是權宜之計，目前最關鍵的是需要政府出臺具體的項目資本金實施細則，尤其是明確針對PPP項目是否可以參照公益性投資項目不適用項目資本金制度或是根據PPP不同付費模式分別適用不同項目資本金制度的具體規定。

我國法律對公司注冊資本規定的發展趨勢：從最初的嚴格規定最低注冊資本、首次出資比例、繳足出資期限、貨幣出資比例以及無形資產須提交驗資報告，到逐步降低標準最后從2014年3月1日起施行的最新公司法與國際接軌都取消了這些限制。因此，作為我國獨創為了起到宏觀調控作用的資本金制度，隨著國內經濟形勢尤其是金融行業的不斷發展，政府是否也可以參考注冊資本的立法趨勢，逐步縮小對項目資本金的適用范圍和降低最低資本金要求等；同時也可以對最低資本金設定一定的區間，授予銀行一定的自主權，自主決定可以接受的項目資本金最低值。這樣可以實現根據具體項目的種類、實施地域、回報率等實際情況出發，設置有效合理的項目資本金，而不是簡單從行業項目大類“一刀切”地規定一個最低資本金，真正做到有效利用民間資本促進基礎設施和公用事業項目的實施。

參考文獻

1、PPP項目資本金和注冊資本的對比研究及操作對策.PPP法律實務、PPP知乎.

2、劉慧勇.廢止項目資本金制度為國民經濟增添活力,中國經濟導報/2016年/4月/6日/第B05版.

3、袁青松，李慧.基于商業銀行風險防控視角的項目資本金管理.銀行家，2010，（02）.

4、盛和太.PPP/BOT項目的資本結構選擇研究.博士論文.2013.

5、胡祖銓.固定資產投資項目資本金制度研究.宏觀經濟管理.2015.12.

本文作者呂清亞，現就職于中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部，文章為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。