本文以2016年10月24日國家發(fā)展改革委印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（簡稱“《工作導(dǎo)則》”）為主線，結(jié)合財政部2014年11月29日印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（簡稱“《操作指南》”）及其它政策性文件和項目實務(wù)運作慣例，介紹PPP項目操作流程中涉及項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行等工作環(huán)節(jié)中的重點工作任務(wù)及其要點。

項目儲備階段主要涉及四個方面的重點工作任務(wù)：一是項目策劃；二是進入項目庫；三是納入實施計劃；四是建立工作機制。

01

◆項目策劃◆

對于任何一個地方，相對于潛在的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)需求，財政、土地、行政等方面的公共資源，都是相對短缺甚至嚴(yán)重稀缺。在有限公共資源的約束下，涉及諸多行業(yè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的輕重緩急排序，是一個高層次的政治決策問題，涉及公共資源的合理配置和不同行業(yè)、不同群體的切身利益。由于存在諸多競爭性的優(yōu)先投資項目，明確并追求戰(zhàn)略性目標(biāo)屬于政府責(zé)任。

（一）強化規(guī)劃引領(lǐng)

國家發(fā)展改革委在《工作導(dǎo)則》第五條要求“加強規(guī)劃政策引導(dǎo)。要重視發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、投資政策的戰(zhàn)略引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關(guān)政策，依據(jù)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、重點任務(wù)、實施步驟等，明確推廣應(yīng)用PPP模式的統(tǒng)一部署及具體要求”。

2015年4月修訂的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十四條要求：“城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃，報總體規(guī)劃審批機關(guān)備案。建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護為重點內(nèi)容，明確建設(shè)的時序、發(fā)展方向和空間布局。建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年”。

2016年2月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確城市規(guī)劃建設(shè)管理的總體目標(biāo)是“實現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好”?！兑庖姟诽岢?，強化城市規(guī)劃工作。依法制定城市規(guī)劃，依法加強規(guī)劃編制和審批管理。增強規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，實現(xiàn)一張藍圖干到底。改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進兩圖合一。嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，進一步強化規(guī)劃的強制性，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

2016年7月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》第（七）款要求“依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統(tǒng)一管理機制，建立貫通各地區(qū)各部門的項目信息平臺，并盡快拓展至企業(yè)投資項目，實現(xiàn)項目信息共享。改進和規(guī)范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等科學(xué)論證基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計。經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴建項目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目，可以簡化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序?！?

公共基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及面廣、投資規(guī)模大、有效使用壽命長，主要用于提供關(guān)系國計民生的基本公共服務(wù)，不論是公共機構(gòu)組織實施還是引進社會資本，都必須遵循最為嚴(yán)格的基本建設(shè)程序。從城市總體規(guī)劃、五年建設(shè)規(guī)劃、三年滾動政府投資計劃到政府投資年度計劃，不僅是一整套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼螞Q策流程，而且需要很高水平的專業(yè)力量參與。必須依法依規(guī)，盡可能做到公開透明、充分論證、達成最廣泛的社會共識，更好地挖掘利用公共資源，服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展。

（二）編制項目建議書

建議地方政府行業(yè)主管部門根據(jù)五年建設(shè)規(guī)劃，組織策劃并編制所負(fù)責(zé)領(lǐng)域五年內(nèi)待實施項目的項目建議書。

初步可行性研究（Pre-feasibilityStudy）,也稱預(yù)可行性研究，其研究成果通常表現(xiàn)為項目建議書，是在機會研究的基礎(chǔ)上，對項目方案進行的進一步技術(shù)經(jīng)濟論證，為項目是否可行提供初步判斷。研究的主要目的是判斷項目是否值得投入更多的人力和資金，進行進一步深入研究，判斷項目的設(shè)想是否有生命力，并據(jù)以做出是否進行投資的初步?jīng)Q定。

初步可行性研究的重點是：

一是項目目標(biāo)及功能定位。包括效益目標(biāo)、投資規(guī)模目標(biāo)、項目功能定位和市場目標(biāo)定位；

二是項目方案構(gòu)思，指對未來投資項目的目標(biāo)、功能、范圍以及項目涉及的各主要因素和大體輪廓的設(shè)想與初步界定；

三是項目方案初步論證，包括:（1）項目的構(gòu)成，包括產(chǎn)品方案、生產(chǎn)規(guī)模、原料來源、工藝路線、設(shè)備選型、廠址比較和建設(shè)速度；（2）比較粗略地估算經(jīng)濟指標(biāo)，進行財務(wù)及經(jīng)濟評價，并采用快速評價法進行社會評價。

（三）編制可行性研究報告

建議對于獲批項目建議書的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以適時組織進行詳細(xì)可行性研究，可行性研究報告獲批的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，方可列入三年滾動政府投資計劃，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的滾動儲備機制。

可行性研究是建設(shè)項目決策階段最重要的工作。可行性研究的過程是深入調(diào)查研究的過程，也是多方案比較選擇的過程。一個擬建項目，從產(chǎn)品方案、技術(shù)選用、設(shè)備選型，到場址選擇、工程方案、環(huán)保措施，都可能有多個方案可供選擇，可行性研究要通過深入的調(diào)查研究，對多個方案進行比較、論證，從中選擇最佳方案?？尚行匝芯康哪康氖菫轫椖繘Q策提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。可行性研究的基本要求是：

一是預(yù)見性?？尚行匝芯坎粌H應(yīng)對歷史、現(xiàn)狀資料進行研究和分析，更重要的是應(yīng)對未來的市場需求、投資效益進行預(yù)測和估算。

二是客觀公正性?？尚行匝芯勘仨殘猿謱嵤虑笫牵谡{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照客觀情況進行論證和評價。

三是可靠性?？尚行匝芯繎?yīng)認(rèn)真研究確定項目的技術(shù)經(jīng)濟措施，以保證項目的安全性和可靠性，同時也應(yīng)否定不可行的項目或方案，以避免投資損失。四是科學(xué)性?？尚行匝芯勘仨殤?yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段進行市場預(yù)測，還應(yīng)運用科學(xué)的評價指標(biāo)體系來分析項目的盈利能力和償債能力，為項目決策提供科學(xué)依據(jù)。

可行性研究的成果是可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾鎽?yīng)該達到內(nèi)容齊全、結(jié)論明確、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、論據(jù)充分的要求，滿足決策者定方案、定項目的需要。

《工作導(dǎo)則》第10條明確要求“政府投資項目的可行性研究報告應(yīng)由具有相應(yīng)項目審批職能的投資主管部門等審批?？尚行匝芯繄蟾鎸徟?，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項目，應(yīng)重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)”；“實行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》及相關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。項目核準(zhǔn)或備案后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案”；“納入PPP項目庫的投資項目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報告或核準(zhǔn)項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人”。

02

◆進入項目庫◆

國家發(fā)展改革委與財政部對PPP項目入庫都有明確的政策要求，財政部更是規(guī)定不入庫原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。需要強調(diào)，不論是入發(fā)展改革委的庫還是財政部的庫，即使是入了財政部或各省的示范項目名單，也并沒有哪個政府部門為該項目是否規(guī)范提供實質(zhì)性擔(dān)保，不論是社會資本還是金融機構(gòu)，都不應(yīng)當(dāng)想當(dāng)然認(rèn)為入庫項目就是好項目。入庫只是起點，具體操作是否規(guī)范還需要具體分析。財政部2017年11月發(fā)文對項目庫進行全面清理，對于參與PPP運作的各方是一個警醒，入了庫的項目也有可能不合規(guī)，也有可能得不到財政付費。

（一）國家發(fā)展改革委PPP項目庫

《工作導(dǎo)則》第六條明確“各級發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門，在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設(shè)項目庫）基礎(chǔ)上，建立各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫，并統(tǒng)一納入國家發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫，建立貫通各地區(qū)各部門的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目信息平臺。入庫情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據(jù)”。

國家發(fā)展改革委在其官網(wǎng)專門開辟PPP專欄。根據(jù)網(wǎng)站內(nèi)容顯示，國家發(fā)展改革委為加快推進PPP模式，更好地鼓勵和引導(dǎo)社會資本，經(jīng)各省、直轄市、自治區(qū)和計劃單列市發(fā)展改革委推薦，國家發(fā)展改革委審核通過后，納入國家發(fā)展改革委PPP項目庫，并向社會公開發(fā)布。項目庫已推介的PPP項目包括第一批、第二批，以及與工商聯(lián)聯(lián)合推介的PPP項目。

根據(jù)微信公眾號PPP導(dǎo)向標(biāo)(國家發(fā)展改革委指導(dǎo))2017年2月底發(fā)布的數(shù)據(jù)，發(fā)展改革委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目庫共入庫15966個項目，項目總投資15.9萬億元，涉及能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等領(lǐng)域。項目的地域分布見表1，入庫項目數(shù)量及項目總投資排名前五位的省份見表2。

為了指導(dǎo)各地進一步規(guī)范、創(chuàng)新推進PPP模式，2015年國家發(fā)展改革委對外公布了第一批13個PPP項目典型案例，對各地推廣PPP模式起到了積極作用。2017年5月，國家發(fā)展改革委從392個申報項目中選定了43個項目作為第二批PPP項目典型案例。國家發(fā)展改革委的示范性項目均為已經(jīng)進入實施階段的成熟項目，普遍在某個方面有值得借鑒和推廣的亮點，發(fā)展改革委組織邀請專家從操作模式、創(chuàng)新價值、示范意義等方面對典型案例逐一進行點評，并向社會公開，供有關(guān)方面參考借鑒。

(二)財政部PPP綜合信息平臺

2015年12月18日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》，綜合信息平臺按照項目庫、機構(gòu)庫和資料庫實行分類管理，項目庫用于收集和管理全國各級PPP儲備項目、執(zhí)行項目和示范項目信息，包括項目全生命周期各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息;機構(gòu)庫用于收集和管理咨詢服務(wù)機構(gòu)與專家、社會資本、金融機構(gòu)等參與方信息;資料庫用于收集和管理PPP相關(guān)政策法規(guī)、工作動態(tài)、指南手冊、培訓(xùn)材料和經(jīng)典案例等信息。原則上，經(jīng)地方各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選的潛在PPP項目基本信息，均應(yīng)錄入綜合信息平臺。中央部門擬作為實施機構(gòu)的PPP項目，由財政部統(tǒng)一評審錄入項目信息。經(jīng)省級財政部門審核滿足上報要求的，由省級財政部門提交，列為儲備項目;編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經(jīng)本級政府審核同意的，列為執(zhí)行項目;通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范的項目，列為示范項目。財政部建立綜合信息平臺獎懲掛鉤機制。原則上，國家級和省級示范項目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項目均需從綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。

截至2017年6月末，全國入庫項目共計13,554個，累計投資額16.3萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆建設(shè)兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中，已簽約落地項目2,021個、投資額3.3萬億元，落地率34.2%(落地率指執(zhí)行和移交兩個階段項目數(shù)之和與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交4個階段項目數(shù)總和的比值，不考慮識別階段項目)。入庫項目數(shù)前三位是貴州、新疆、內(nèi)蒙古，項目數(shù)合計占入庫項目總數(shù)的31.7%。入庫項目數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、旅游，合計占入庫項目總數(shù)的54.1%。政府付費和政府市場混合付費項目數(shù)8,625個、投資額11.4萬億元，分別占入庫項目的63.6%和69.5%。

截至2017年6月末，財政部篩選的三批示范項目共計700個，總投資1.7萬億元。具體項目數(shù)量及總投資見表3。

扣除因各種原因先后被調(diào)出的項目，第一批剩下的22個示范項目自2016年末以來、第二批剩下的162個示范項目自2017年3月末以來已100%落地;第三批516個示范項目，落地率60.6%，當(dāng)月新增15個落地項目。河南、山東、安徽落地項目數(shù)居前三位，合計占落地示范項目的25.9%。市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類落地項目數(shù)居前三位，合計占落地示范項目的64.0%。

需要指出，財政部的示范項目是有待實施PPP模式的儲備項目，高比例地調(diào)出示范項目名單表明，所謂示范項目能夠落地以及落地項目是否規(guī)范，都存在很大的不確定性。

03

◆ 納入實施計劃 ◆

《工作導(dǎo)則》第七條規(guī)定“列入各地區(qū)各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目庫的項目，實行動態(tài)管理、滾動實施、分批推進。對于需要當(dāng)年推進實施的PPP項目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目年度實施計劃。需要使用各類政府投資資金的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動政府投資計劃”。

《操作指南》第七條也規(guī)定“財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門(政府和社會資本合作中心)應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案;存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案”。

地方政府統(tǒng)籌考慮已經(jīng)完成工程可行性研究報告審批，具備實施條件的備選項目，進行輕重緩急排序，分別納入PPP項目年度實施計劃或中期開發(fā)計劃。地方政府做出這類決定，應(yīng)當(dāng)充分聽取各方面意見，在扎實的論證與研究基礎(chǔ)上，最終由當(dāng)?shù)刈罡邲Q策機構(gòu)依照法定程序做出決策。絕不能由個別人拍腦袋決策，更不能臨時任意增加新的前期論證并不充分的重大項目。

04

◆ 建立工作機制 ◆

PPP項目實施工作涉及公共部門、社會資本、用戶與市民等眾多的利益相關(guān)方，利益分配、調(diào)整和統(tǒng)籌關(guān)系復(fù)雜，專業(yè)要求高，涉及法律、政策、財政、金融、財務(wù)、設(shè)計、建設(shè)、運營等諸多專業(yè)方向。構(gòu)建能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方、決策科學(xué)、推動有力的高層次工作協(xié)調(diào)機制，以及既能熟悉把握本地情況、又能吸收國內(nèi)外同類項目經(jīng)驗與教訓(xùn)、還能聚集本地及外地各類相關(guān)強勢資源的專業(yè)團隊，是PPP項目成功實施的基本前提。

(一)有關(guān)政策規(guī)定

《工作導(dǎo)則》第八條要求“對于列入年度實施計劃的PPP項目，應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由當(dāng)?shù)卣袠I(yè)主管部門或其委托的相關(guān)單位作為PPP項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備及實施等工作。鼓勵地方政府采用資本金注入方式投資傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，并明確政府出資人代表，參與項目準(zhǔn)備及實施工作”。

《操作指南》第十條要求“縣級(含)以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。

(二)政府的工作機制

1、高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組。各地要推進實施PPP項目，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)攸h政一把手的親自領(lǐng)導(dǎo)下，通過高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組履行政治決策和工作協(xié)調(diào)職責(zé)。公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目的推進工作，涉及政府、社會資本、公眾長達20-30年的長期合作關(guān)系，所提供產(chǎn)品是與普通民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)相關(guān)的基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。這是一項不能出現(xiàn)大的失誤和損失的重大政治任務(wù)，需要高層次的政治領(lǐng)導(dǎo)，走完當(dāng)?shù)厮袥Q策流程，才能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡各方面的多元利益訴求，才能整合各方面的優(yōu)勢資源，才能解決實施過程中遇到的各類瓶頸問題，才能有效遏制地方政府隨意反悔的空間。當(dāng)然，組建針對具體項目的領(lǐng)導(dǎo)小組時，不一定非得黨政一把手親自做組長，也可以根據(jù)分工由黨委常委班子的其它成員擔(dān)任組長，由相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門一把手組成，但領(lǐng)導(dǎo)小組必須對黨政一把手匯報并負(fù)責(zé)。

2、高水平的項目實施機構(gòu)。地方政府實施PPP項目，要充分利用各類專業(yè)咨詢機構(gòu)的力量，同時地方政府也應(yīng)當(dāng)建立有足夠?qū)I(yè)能力的PPP項目實施機構(gòu)。在各類咨詢機構(gòu)的協(xié)助下，真正提高PPP項目實施工作的專業(yè)水準(zhǔn)，既要防止被投資者牽著走，也要防止被咨詢機構(gòu)誤導(dǎo)引入歧途。當(dāng)前，各地普遍以行業(yè)主管部門作為具體項目的實施機構(gòu)，這種安排存在以下問題：

一是PPP專業(yè)人才是稀缺資源，沒有足夠數(shù)量可以分散到諸多行業(yè)主管部門;

二是行業(yè)主管部門與該行業(yè)相關(guān)的各類本地與外地市場機構(gòu)的利益關(guān)系復(fù)雜，難以實現(xiàn)利益獨立和客觀公正;

三是公務(wù)員日常事務(wù)繁雜，難以專心于PPP工作，職位變化較快，難以積累專業(yè)經(jīng)驗。因此，建議地方政府成立專門的PPP實施機構(gòu)，集中各方面的專業(yè)力量，通過學(xué)習(xí)積累經(jīng)驗，打造地方政府可以信任的專業(yè)性公共機構(gòu)。

PPP實施機構(gòu)的組建，可以依托發(fā)改、財政等綜合部門，或者當(dāng)?shù)刈钪饕幕A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的地方政府融資平臺公司，當(dāng)然也需要得到各行業(yè)主管部門的支持。PPP實施機構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)是某個政府部門的下屬機構(gòu)，建議作為當(dāng)?shù)卣闹睂贆C構(gòu)，不受單個部門的節(jié)制，在機構(gòu)規(guī)格上甚至可以高于各政府部門。在實施具體項目時，由政府下屬的PPP實施機構(gòu)牽頭，到各行業(yè)主管部門借用專業(yè)人才，并選聘各類中介機構(gòu)的專業(yè)人才，組成包括政府內(nèi)部與外部、本地與外地專業(yè)人才共同構(gòu)成的項目工作小組，對領(lǐng)導(dǎo)小組匯報并負(fù)責(zé)。

牽頭具體項目的PPP實施機構(gòu)主要做好以下幾個方面的具體工作：

(1)政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心;

(2)確保吸引多家符合項目需要的投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協(xié)助政府強中選優(yōu);

(3)工作小組牽頭方，要對聘請的各類專業(yè)中介機構(gòu)編制的方案進行匯總評判，對各方的專業(yè)沖突進行協(xié)調(diào)，利用專家顧問網(wǎng)絡(luò)彌補中介機構(gòu)的專業(yè)不足，承擔(dān)專業(yè)任務(wù)兜底的職能;

(4)落實項目工作進度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時間表推進項目。

如果政府的PPP項目實施機構(gòu)缺乏足夠的能力，則需要選聘一家能協(xié)助PPP實施機構(gòu)履行以上職責(zé)的牽頭咨詢機構(gòu)。再次強調(diào)，是要借助咨詢機構(gòu)的專業(yè)能力，而不能依賴咨詢機構(gòu)代為決策，重要的事情必須在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，由項目實施機構(gòu)提出建議性方案報領(lǐng)導(dǎo)小組定奪。

3、合適的政府出資人代表。地方政府適當(dāng)參股PPP項目公司，確實在以下方面對政府有利：及時了解項目公司各方面運營狀況，在項目公司層面建立溝通機制，適度分享項目運營收益等。建議最好由與項目相關(guān)的地方政府主要融資平臺公司代表政府參股項目公司，股權(quán)比例通?？刂圃?0-40%以內(nèi)。融資平臺公司在整合公共資源、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等方面，可以為項目公司提供有效支持。

(三)咨詢機構(gòu)團隊

PPP的咨詢團隊一般由綜合類的牽頭咨詢機構(gòu)，以及負(fù)責(zé)某方面專業(yè)工作的金融(財務(wù))顧問、法律顧問和技術(shù)顧問組成。牽頭咨詢機構(gòu)如果有足夠能力，也可以兼任某方面的專業(yè)顧問。牽頭咨詢機構(gòu)協(xié)助項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)項目的全面組織、協(xié)調(diào)和整合工作，對項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)。其它專業(yè)顧問負(fù)責(zé)某一個方面的專業(yè)工作，獨立發(fā)表專業(yè)意見，工作成果交牽頭咨詢機構(gòu)匯總，對項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)。選擇各類咨詢機構(gòu)時，不能只看機構(gòu)的名義，更加要看參與本項目的現(xiàn)場項目負(fù)責(zé)人的專業(yè)經(jīng)驗和綜合素質(zhì)，特別要驗證其歷史業(yè)績及其在其它項目中所發(fā)揮的實際性作用。只有刻骨銘心做過規(guī)范的高標(biāo)準(zhǔn)項目后，專業(yè)團隊才有能力居高臨下把控風(fēng)險點和核心環(huán)節(jié)，才能協(xié)助項目實施機構(gòu)高水準(zhǔn)地推進實施項目。