據(jù)悉，截至2017年6月底，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)已收錄項(xiàng)目1.3萬個(gè)，計(jì)劃投資額16.3萬億元，已落地項(xiàng)目投資額3.3萬億元，覆蓋19個(gè)行業(yè)，但民營(yíng)資本的參與率不足。

近日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，旨在進(jìn)一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)行，提高政府參與效率，充分吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。該通知的出臺(tái)有利于鼓勵(lì)社會(huì)資本，特別是民營(yíng)資本參與到PPP項(xiàng)目投資中來，有利于避免我國(guó)大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作的模式以來，出現(xiàn)的以“明股實(shí)債、保底承諾和建設(shè)-移交（Build—Transfer）為運(yùn)作方式”的“偽PPP”。

財(cái)政部明確對(duì)一些地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過不規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府投資基金、政府購買服務(wù)等形式違法違規(guī)融資的行為，要繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管、依法問責(zé)并公開曝光。那么，作為民營(yíng)資本在積極參與污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的同時(shí)該如何識(shí)別和防止“偽PPP”？

“偽PPP”具有四大特征

第一，明股實(shí)債的“偽PPP”。明股實(shí)股按照字面意思解釋是：表面看是股權(quán)投資，實(shí)質(zhì)上是債權(quán)投資。這種投資方式雖然形式上是以股權(quán)的方式投資于被投資企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性兌付的固定的保本約定。在PPP領(lǐng)域中，政府或者地方政府成立的平臺(tái)公司承諾給予引入的社會(huì)資本一定的利息或在一定期限內(nèi)承諾回購股權(quán)，這就相當(dāng)于貸款，就屬于以入股的名義發(fā)放債券，是典型的“明股實(shí)債”。例如今年2月，財(cái)政部辦公廳致函湖北省財(cái)政廳，要求核查武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目操作不規(guī)范的問題。該項(xiàng)目采購標(biāo)的為“武漢地鐵股權(quán)投資基金”中的優(yōu)先級(jí)出資人。在基金結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級(jí)出資人；武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級(jí)出資人。預(yù)成交結(jié)果還顯示，預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是按照中國(guó)人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮3%，是浮動(dòng)利率。該項(xiàng)目即是由政府承諾予以固定回報(bào)，存在明股實(shí)債問題的“偽PPP”。

第二，BT項(xiàng)目類的“偽PPP”。BT（BuildTransfer），即“建設(shè)—移交”。BT是“偽PPP”的另一種形式，BT形式下工程時(shí)間較短，一般3～5年，但PPP項(xiàng)目因有涵蓋整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，時(shí)間一般為10年甚至更長(zhǎng)。財(cái)政部曾在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中規(guī)定，對(duì)采用建設(shè)——移交（BT）方式的項(xiàng)目，不予受理其示范項(xiàng)目申請(qǐng)，這主要是因?yàn)锽T項(xiàng)目屬于短期合作，并不具備長(zhǎng)期契約的許多特點(diǎn)。

第三，非PPP模式范圍內(nèi)的項(xiàng)目。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）第一條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”。PPP項(xiàng)目需要具備的首要特點(diǎn)是，以改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給為根本目的，在滿足公共需求的前提下，依照使用者付費(fèi)原則，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，兼顧私人資本的盈利性。

第四，簽約主體不合格的“偽PPP”。簽約主體不合格包含政府一方主體不合格，也包括社會(huì)資本一方的不合格。政府一方不合格主要體現(xiàn)在，作為PPP項(xiàng)目代表政府一方簽約的不是政府或政府指定的相關(guān)部門、事業(yè)單位，而是政府下屬的國(guó)有企業(yè)或者融資平臺(tái)；社會(huì)資本一方不合格體現(xiàn)在，簽約的社會(huì)資本是地方政府所屬的國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第二條指出：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)；第十條……政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。第二十一條確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄……公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。目前法律法規(guī)未對(duì)本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)在外地以社會(huì)資本身份進(jìn)行投資的限制。

此外，“偽PPP”的類型還有固定回報(bào)、回購安排、未進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、未按照政府采購規(guī)定進(jìn)行采購等形式。

污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP要求

首先，嚴(yán)格按規(guī)定操作。《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，要求在污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式時(shí)，除嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）等相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)污水、垃圾處理領(lǐng)域各項(xiàng)行業(yè)管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)稅費(fèi)政策。嚴(yán)格合同管理，相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績(jī)效考核、按效付費(fèi)條款，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

其次，政策、財(cái)政支持。各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用，以獎(jiǎng)勵(lì)的方式予以支持，以逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。加大對(duì)各類財(cái)政資金的整合力度，在涉農(nóng)資金整合中，要充分統(tǒng)籌安排與農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)的支持資金，形成政策資金合力，優(yōu)先支持民營(yíng)資本參與的項(xiàng)目。